激發(fā)市場(chǎng)活力 加快重大水利工程建設
時(shí)間: 2015-04-01 08:45:22
——水利部規劃計劃司常務(wù)副司長(cháng)汪安南解讀《關(guān)于鼓勵和引導社會(huì )資本參與重大水利工程建設運營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》
□本報記者 陳萌
日前，國家發(fā)展改革委、財政部和水利部聯(lián)合出臺《關(guān)于鼓勵和引導社會(huì )資本參與重大水利工程建設運營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》的出臺有什么背景？明確了哪些優(yōu)惠扶持政策？如何確保防洪、供水、糧食安全等公益性目標？記者日前采訪(fǎng)了水利部規劃計劃司常務(wù)副司長(cháng)汪安南。
問(wèn)：請您介紹一下《意見(jiàn)》出臺的背景和意義。
答：水利是國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的重要基礎設施，具有很強的公益性，且投資規模大、建設周期長(cháng)、盈利能力弱，主要以政府投資為主，社會(huì )資本參與程度較低，目前不足水利總投資的20%。近年來(lái)，為了加快水利改革發(fā)展，拓寬水利投融資渠道，促進(jìn)經(jīng)濟持續健康發(fā)展，國家出臺了一些吸引社會(huì )資本參與水利建設的政策措施。2010年，國務(wù)院頒布《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確提出吸引民間資本投資建設農田水利、跨流域調水、水資源綜合利用、水土保持等水利項目。2012年，水利部印發(fā)了鼓勵和引導民間資本參與農田水利和水土保持工程建設兩個(gè)實(shí)施細則。但這些政策文件原則性表述較多，特別是投資補助、財政貼息、價(jià)格機制等配套政策還不夠細化，在實(shí)際操作中難以使社會(huì )資本有明確的收益預期，社會(huì )資本進(jìn)入水利領(lǐng)域的意愿總體不強。
黨的十八屆三中全會(huì )以來(lái)，黨中央、國務(wù)院對深化投資體制改革、鼓勵社會(huì )資本發(fā)展做出新的部署，對吸引社會(huì )資本參與水利建設提出了新的要求。2014年3月，習近平總書(shū)記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第五次會(huì )議上就保障水安全發(fā)表重要講話(huà)，提出“節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針，特別強調保障水安全要堅持政府作用和市場(chǎng)機制兩只手協(xié)同發(fā)力。5月，李克強總理主持召開(kāi)國務(wù)院第48次常務(wù)會(huì )議，研究部署加快推進(jìn)節水供水重大水利工程建設，提出要建立政府和市場(chǎng)有機結合的機制，鼓勵和吸引社會(huì )資本參與工程建設和管理。11月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》，選擇生態(tài)環(huán)保、農業(yè)水利、市政、交通、能源、信息、社會(huì )事業(yè)等領(lǐng)域，重點(diǎn)就吸引社會(huì )資本特別是民間資本參與，提出了一系列改革措施。
按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求，今年3月，國家發(fā)展改革委、財政部和水利部制定印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導社會(huì )資本參與重大水利工程建設運營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》的印發(fā)實(shí)施，對于建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規則，營(yíng)造權利平等、機會(huì )平等、規則平等的投資環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和潛力，建立健全水利投入資金多渠道籌措機制，加快重大水利工程建設，提高水利管理效率和服務(wù)水平，加快完善水安全保障體系，支撐經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展，具有重要意義。
問(wèn)：《意見(jiàn)》對社會(huì )資本參與建設運營(yíng)的水利工程范圍有沒(méi)有限制？有哪些參與方式？
答：《意見(jiàn)》明確了社會(huì )資本參與范圍和方式。一是拓寬社會(huì )資本進(jìn)入領(lǐng)域。目前，國家現行法律法規和政策文件對社會(huì )資本進(jìn)入水利領(lǐng)域沒(méi)有明確限制，只是在外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中，對外商投資流域控制性樞紐工程有需由中方控股的限制。按照“法不禁市場(chǎng)即可為”的原則，《意見(jiàn)》明確，除法律、法規、規章特殊規定的情形外，重大水利工程建設運營(yíng)一律向社會(huì )資本開(kāi)放。只要是社會(huì )資本，包括符合條件的各類(lèi)國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營(yíng)主體愿意投入的重大水利工程，原則上應優(yōu)先考慮由社會(huì )資本參與建設和運營(yíng)。但綜合水利樞紐、大城市供排水管網(wǎng)的建設經(jīng)營(yíng)需按規定由中方控股。二是合理確定項目參與方式。水利是公共基礎設施，既可以由政府直接提供，也可以通過(guò)向社會(huì )購買(mǎi)服務(wù)的方式提供?！兑庖?jiàn)》提出建立健全政府和社會(huì )資本合作（PPP）機制，鼓勵社會(huì )資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營(yíng)。對公益性較強、沒(méi)有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設項目，可通過(guò)與經(jīng)營(yíng)性較強項目組合開(kāi)發(fā)、按流域統一規劃實(shí)施等方式，吸引社會(huì )資本參與。
問(wèn)：《意見(jiàn)》明確了哪些優(yōu)惠和扶持政策？
答：水利具有公益性和投資規模大、建設周期長(cháng)、盈利能力弱等特點(diǎn)，單純依靠自身收益難以吸引社會(huì )資本進(jìn)入。針對這一問(wèn)題，《意見(jiàn)》重點(diǎn)從政府投資引導、財政補貼、價(jià)格機制等方面提出了優(yōu)惠和扶持措施。一是充分發(fā)揮政府投資的引導帶動(dòng)作用?！兑庖?jiàn)》提出重大水利工程建設投入，原則上按功能、效益進(jìn)行合理分攤和籌措，并按規定安排政府投資。公益性部分政府投入形成的資產(chǎn)歸政府所有，同時(shí)可按規定不參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益分配。為更好帶動(dòng)民間資本、金融機構和大型國有企業(yè)等參與水利建設，《意見(jiàn)》提出鼓勵發(fā)展支持重大水利工程的投資基金，政府可以通過(guò)認購基金份額、直接注資等方式予以支持。二是完善項目財政補貼管理。針對承擔一定公益性任務(wù)、項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì )效益較好的政府和社會(huì )資本合作（PPP）重大水利項目，《意見(jiàn)》提出政府可對工程維修養護和管護經(jīng)費等給予適當補貼。財政補貼的規模和方式要以項目運營(yíng)績(jì)效評價(jià)結果為依據，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建設成本、運營(yíng)費用、實(shí)際收益率、財政中長(cháng)期承受能力等因素合理確定、動(dòng)態(tài)調整，并以適當方式向社會(huì )公示公開(kāi)。三是完善價(jià)格形成機制。針對目前水利工程供水等價(jià)格水平偏低，不能補償供水成本費用，更難以體現資源稀缺性和市場(chǎng)供求關(guān)系等問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機制，對社會(huì )資本參與的重大水利工程供水、發(fā)電等產(chǎn)品價(jià)格，探索實(shí)行由項目投資經(jīng)營(yíng)主體與用戶(hù)協(xié)商定價(jià)。需要由政府制定價(jià)格的，既要考慮社會(huì )資本的合理回報，又要考慮用戶(hù)承受能力、社會(huì )公眾利益等因素；價(jià)格調整不到位時(shí)，地方政府可根據實(shí)際情況安排財政性資金，對運營(yíng)單位進(jìn)行合理補償。四是發(fā)揮政策性金融作用?？紤]為水利工程建設提供長(cháng)期穩定、相對低成本的資金支持，增強水利工程融資能力，《意見(jiàn)》提出加大重大水利工程信貸支持力度，完善貼息政策。允許水利建設貸款以項目自身收益、借款人其他經(jīng)營(yíng)性收入等作為還款來(lái)源，允許以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔保物。五是推進(jìn)水權制度改革。借鑒內蒙古等地方的水權改革經(jīng)驗，《意見(jiàn)》提出積極探索多種形式的水權交易流轉方式，鼓勵開(kāi)展地區間、用水戶(hù)間的水權交易，允許各地通過(guò)水權交易滿(mǎn)足新增合理用水需求，通過(guò)水權制度改革吸引社會(huì )資本參與水資源開(kāi)發(fā)利用和節約保護。此外，《意見(jiàn)》明確了稅收、建設用地等方面的有關(guān)優(yōu)惠政策，以提高社會(huì )資本投入重大水利工程的積極性。
問(wèn)：如何規范社會(huì )資本投資主體行為，確保防洪、供水和糧食安全等公益性目標？
答：社會(huì )資本具有逐利性和不穩定性等特點(diǎn)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中為追求自身經(jīng)濟利益最大化，可能產(chǎn)生與防洪安全、供水安全、糧食安全、生態(tài)安全等公益性目標的背離，對水利公共服務(wù)質(zhì)量造成不利影響?！兑庖?jiàn)》從完善法人治理結構和履行投資經(jīng)營(yíng)權利義務(wù)兩個(gè)方面提出要求，進(jìn)一步規范社會(huì )資本投資主體行為，保障重大水利工程功能發(fā)揮和安全運行。一是完善法人治理結構?！兑庖?jiàn)》要求項目投資經(jīng)營(yíng)主體應依法完善企業(yè)法人治理結構，健全和規范企業(yè)運行管理、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量控制、財務(wù)、用工等管理制度，不斷提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)水平。二是認真履行投資經(jīng)營(yíng)權利義務(wù)?！兑庖?jiàn)》要求項目投資經(jīng)營(yíng)主體應嚴格執行基本建設程序，落實(shí)項目法人責任制、招標投資標制、建設監理制和合同管理制，對項目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資管理負總責。要建立健全質(zhì)量安全管理體系和工程維修養護機制，按照協(xié)議約定的期限、數量、質(zhì)量和標準提供產(chǎn)品或服務(wù)，依法承擔防洪、抗旱、水資源節約保護等責任和義務(wù)，服從國家防汛抗旱、水資源統一調度。
問(wèn)：吸引社會(huì )資本參與重大水利工程建設運營(yíng)，應如何組織實(shí)施？
答：吸引社會(huì )資本投入重大水利工程建設運營(yíng)，政府必須加強服務(wù)與監管，以提高社會(huì )資本參與水平和效率，保障社會(huì )資本合法權益和社會(huì )公共利益?！兑庖?jiàn)》重點(diǎn)從加強信息公開(kāi)、加快項目審核審批、落實(shí)應急預案和完善退出機制等方面提出了具體措施。一是加強信息公開(kāi)?！兑庖?jiàn)》明確要求發(fā)展改革、財政、水利等部門(mén)要及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布水利規劃、行業(yè)政策、技術(shù)標準、建設項目等信息，保障社會(huì )資本投資主體及時(shí)享有相關(guān)信息。加強項目前期論證、征地移民、建設管理等方面的協(xié)調和指導，為工程建設和運營(yíng)創(chuàng )造良好條件。二是加快項目審核審批?！兑庖?jiàn)》提出建立健全重大水利項目審批部際協(xié)調機制，優(yōu)化審核審批流程，創(chuàng )新審核審批方式，開(kāi)辟綠色通道，加快審核審批進(jìn)度。對于法律、法規沒(méi)有明確規定作為項目審批前置條件的行政審批事項，一律放在審批后、開(kāi)工前完成。三是落實(shí)應急預案。為預防和應對水利公共服務(wù)突發(fā)公共事件，《意見(jiàn)》提出在發(fā)生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時(shí)，政府可采取應急管制措施。四是完善退出機制。為避免和降低社會(huì )資本退出的不利影響，維護社會(huì )資本的合法權益，保證公共利益不受侵害，《意見(jiàn)》提出政府有關(guān)部門(mén)應建立健全社會(huì )資本退出機制，在嚴格清產(chǎn)核資、落實(shí)項目資產(chǎn)處理和建設與運行后續方案的情況下，允許社會(huì )資本退出，妥善做好項目移交接管,確保水利工程的順利實(shí)施和持續安全運行。
《意見(jiàn)》明確，各地要結合本地區實(shí)際情況，抓緊制訂鼓勵和引導社會(huì )資本參與重大水利工程建設運營(yíng)的具體實(shí)施辦法和配套政策措施。因地制宜選擇一批項目開(kāi)展試點(diǎn)示范，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部將選擇一批項目作為國家層面聯(lián)系的試點(diǎn)，加強跟蹤指導，及時(shí)總結經(jīng)驗，推動(dòng)完善相關(guān)政策，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，爭取盡快探索形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。同時(shí)，要搞好宣傳引導，為社會(huì )資本參與工程建設運營(yíng)營(yíng)造良好社會(huì )環(huán)境和輿論氛圍。
來(lái)源：中國水利報
作者: 陳萌