——云南建水縣南莊片區PPP模式的探索

　　□本報記者 張焱 陶麗琴 唐瑾 師曉瑩

　　走進(jìn)“中國果品之鄉”——建水縣南莊鎮，集中連片的葡萄園蔚為壯觀(guān)。大棚里，架上覆蓋著(zhù)濃綠的葉片，正在葡萄園里勞作的果農們忙得不亦樂(lè )乎，個(gè)個(gè)臉上洋溢著(zhù)豐收的喜悅：這里葡萄因其品質(zhì)優(yōu)良、汁甜味美、肉質(zhì)細嫩而受到廣大消費者青睞，盡管每公斤批發(fā)價(jià)達到32-36元，浙江、廣東、上海等地市場(chǎng)依然供不應求。

　　葡萄種植讓過(guò)去貧瘠的土地成了“生金吐銀”的聚寶盆，也讓建水縣聲名鵲起。然而眼下的好日子能不能長(cháng)久延續卻時(shí)時(shí)困擾著(zhù)種植大戶(hù)和當地農民：種葡萄需要水，過(guò)去打機井幾十米就能出水，現在要打幾百米深，地下水水位越來(lái)越低，有的機井已經(jīng)無(wú)水可抽。

　　2015年，在云南省水利廳的支持下，建水縣南莊鎮片區被列入省級高效節水減排工程試點(diǎn)項目，并通過(guò)機制創(chuàng )新引入社會(huì )資本建設管理，使其進(jìn)得來(lái)、穩得住，最終找到民生發(fā)展與資源保護的“最大公約數”。

　　種植轉型帶來(lái)生態(tài)危機

　　建水縣屬南亞熱帶高原季風(fēng)氣候，種植水果有得天獨厚的光熱條件。但由于缺水，只能種苞谷、薯類(lèi)等作物，葡萄僅是為庭院增添景致、供自家品嘗的稀有之物。10年前，建水縣開(kāi)始引進(jìn)黑提品種進(jìn)行商品性種植，并劃定南莊鎮東南片為葡萄種植帶，進(jìn)行現代標準化種植。目前南莊鎮的葡萄種植面積已達6.88萬(wàn)畝，形成了獨具特色的“南莊十里葡萄長(cháng)廊”景觀(guān)。

　　葡萄種植業(yè)發(fā)展帶動(dòng)了民間租賃、承包、合作社等方式的土地流轉，反過(guò)來(lái)，又促進(jìn)了葡萄種植爆發(fā)式增長(cháng)。據了解，建水縣2009年土地租金每畝每年300~600元，2015年則達到2500元。土地轉讓價(jià)格一路上揚，從一個(gè)側面印證了建水縣農業(yè)轉型的巨大成效。

　　“產(chǎn)業(yè)發(fā)展太快，水利卻明顯跟不上了。”記者在建水縣采訪(fǎng)時(shí)，當地干部紛紛表示。幾乎每個(gè)種植園都依靠打機井取地下水灌溉，每年抽取的地下水水量高達800萬(wàn)立方米。

　　過(guò)度超采地下水帶來(lái)嚴重后果。從2010年開(kāi)始，建水縣南莊片區地下水水位明顯下降，種植大戶(hù)對此有著(zhù)直觀(guān)感受：最早打一口機井也就70米深，現在要打到400多米才出水。

　　據統計，目前分布在南莊的機井已有上百口，一些深度淺的機井已近干涸。地下水水位不斷下降，導致了地下水環(huán)境的惡化，最終將對南莊鎮及周邊地區的生存環(huán)境造成嚴重影響。

　　“雖然種植戶(hù)在自家葡萄園敷設了管道，基本實(shí)現了滴灌或微噴灌形式的高效節水灌溉，但水越來(lái)越少，終究難以為繼。”一位水務(wù)局負責人說(shuō)出了當時(shí)心里的隱憂(yōu)。

　　實(shí)際上，南莊片區附近有躍進(jìn)水庫、龍潭水庫，但由于僅配套了干渠（躍進(jìn)大溝），沒(méi)有與田間工程連通，水庫水送不到田間地頭。

　　紅河哈尼族彝族自治州水利局副局長(cháng)趙亞說(shuō)：“近年來(lái)，各級財政對水利基礎設施建設投入了大量資金，但需要建的項目太多，總體來(lái)說(shuō)資金投入不足，投資渠道單一，對項目區高效節水灌溉的投資非常少。”

　　建水是一個(gè)農業(yè)大縣，水果是建水的主要產(chǎn)業(yè)，既要保果業(yè)發(fā)展，又要保生態(tài)無(wú)虞，把水庫水送到田間地頭成為當地群眾最大的心愿，也是政府的必勝選擇。

　　機制創(chuàng )新吸引社會(huì )資本

　　引水庫水澆灌葡萄園就得建干、支、斗、農渠或輸水管道管網(wǎng)，但龐大的資金需求與有限的政府財力之間的矛盾，使早該建設的“最后一公里”工程只能在排隊中等待。2014年，云南省水利廳把建水縣南莊片區列入國家高效節水減排工程試點(diǎn)項目，爭取到了3438.17萬(wàn)元國家專(zhuān)項資金支持。

　　實(shí)際上，在農田水利建設上，需要解決的不僅是資金缺口，更需要建立一種有效的灌溉服務(wù)機制。這是云南省各級水利部門(mén)在長(cháng)期的水利實(shí)踐中形成的共識?；诖?，省水利廳決定在南莊片區進(jìn)行試點(diǎn)，采取“PPP”模式，引入社會(huì )資本，用市場(chǎng)機制來(lái)破解農田水利建設中的難題。

　　記者從建水縣水務(wù)局提供的一份招商文件中看到：南莊項目區規劃面積4.33萬(wàn)畝，田間已建微噴灌設施，年灌溉毛需水量876萬(wàn)立方米。此次建設主要內容包括引水渠、供水樞紐、提水泵站、供水管道等，工程投資7463.14萬(wàn)元，其中企業(yè)出資4024.97萬(wàn)元，政府出資3438.17萬(wàn)元。投資企業(yè)成立供水公司，獲得整個(gè)工程的經(jīng)營(yíng)管理權，經(jīng)營(yíng)期限為20年。工程產(chǎn)權按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有”進(jìn)行分配。

　　作為云南全省未來(lái)“可復制可推廣”的試點(diǎn)工程，南莊項目承擔的不僅是把水從水庫引到田間地頭的建設任務(wù)，還承擔著(zhù)農田水利投資、管理、效益創(chuàng )新機制改革的重任。

　　“改革之初就明確要建立政府、企業(yè)、農戶(hù)共建共管機制，在實(shí)現政府節約用水、減少污水排放、改善生態(tài)環(huán)境、保障水資源可持續利用目標的同時(shí)，企業(yè)獲得投資和服務(wù)收益，農戶(hù)方便用水服務(wù)，產(chǎn)業(yè)穩定發(fā)展成果。”建水縣水務(wù)局黨委書(shū)記趙勇介紹說(shuō)。顯然，這是一個(gè)多方共贏(yíng)的探索。

　　讓社會(huì )資本不僅要“進(jìn)得來(lái)”，還要“穩得住”。公告還明確：縣政府與投資企業(yè)簽訂合作協(xié)議確保企業(yè)權益，并支持其在項目區拓展經(jīng)營(yíng)服務(wù)范圍；投資企業(yè)獲得優(yōu)先在本縣域范圍內進(jìn)一步投資建設和經(jīng)營(yíng)農田水利工程的權利，依法享受有關(guān)稅收優(yōu)惠政策；政府與投資企業(yè)共擔風(fēng)險。

　　較為優(yōu)惠的條件吸引多家企業(yè)前來(lái)投標，最終云南省水利水電投資有限公司和中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司聯(lián)合體中選，并與云南省西交集團和新疆天業(yè)集團共同組建“建水潤農供水有限公司”，具體承擔項目建設、管理、經(jīng)營(yíng)工作。

　　“公司投資這個(gè)項目除了能獲得較為穩定的收益外，也是基于戰略轉型的需要。”建水潤農供水有限公司財務(wù)總監楊昆的表述，驗證了通過(guò)機制創(chuàng )新，云南農田水利“PPP”項目的發(fā)展前景。

　　“共贏(yíng)”思維讓項目有利可圖

　　農田水利的公益屬性決定了其經(jīng)營(yíng)回報率低、風(fēng)險大。“PPP”模式這塊蛋糕是否誘人，關(guān)鍵要看投資回報率和安全性，而這些均需要完善的機制予以保障。這是一些社會(huì )學(xué)家對水利“PPP”的基本認識。

　　企業(yè)的投資回報主要來(lái)自水費收入，讓項目“有利可圖”才能促使其落地。而讓社會(huì )資本盈利但不暴利，才能實(shí)現各方共贏(yíng)，水價(jià)成為南莊片區項目機制設計的關(guān)鍵所在。

　　據了解，建水縣按照補償成本、適當盈利和用水戶(hù)承受能力等因素綜合考慮，建立合理水價(jià)形成機制。項目區按工程折舊年限20年、投資收益率10%計，結合用水戶(hù)的承受能力，最終終端水價(jià)定為每立方米1.43元。2015年執行每立方米1.31元，3年到位。這其中包括0.2元工程取水口原水價(jià)格。如因政策及物價(jià)因素、供水需求情況、原水價(jià)格等變化，可進(jìn)行水價(jià)調整，調整價(jià)格需報建水縣物價(jià)部門(mén)核準后執行。

　　每立方米1.43元水價(jià)相當于南方地區一些城鎮供水價(jià)格，這樣的標準項目區群眾能接受嗎？面對記者的疑問(wèn)，趙亞介紹說(shuō)：“項目區原來(lái)水價(jià)就不低。自打機井取水的，不計打井成本及管護費，供水成本為每立方米0.5~0.8元。向私人投資機井買(mǎi)水的，每立方米水費1.5~2.0元?，F在實(shí)行的水價(jià)標準比以前用水成本要低。另外，項目區種植葡萄等經(jīng)濟作物，產(chǎn)值高，供水成本只占整體產(chǎn)值的1%~2%，作為種植戶(hù)來(lái)說(shuō)沒(méi)有壓力。”

　　企業(yè)的投資回報是吸引社會(huì )資本的主要因素。經(jīng)測算，按現狀年灌溉毛需水量876萬(wàn)立方米的標準，企業(yè)每年可實(shí)現1000萬(wàn)元左右的銷(xiāo)售收入，年利潤為402.5萬(wàn)元，年收益率不低于10%，項目投資內部收益率為15.14%，投資回收期為6.24年。投資回報較為豐厚。

　　但對于南莊項目區，這是建立在水源充足供應、終端水費足額收取、種植戶(hù)機井全部封閉的基礎上，其中任何一環(huán)出問(wèn)題，都可能造成企業(yè)投資“功虧一簣”。趙勇表示，下一步，縣政府將下大力氣封停項目區內的機井，從而保證協(xié)議中承諾的“農業(yè)供水公司為本工程項目區域內灌溉用水唯一供應方”。

　　作為PPP項目特征之一，合理地分擔風(fēng)險是社會(huì )資本“穩得住”的前提。雙方簽訂的合作協(xié)議明確：政府在保證城鎮供水的前提下優(yōu)先保證本工程項目的原水供應；在枯水年和豐水年若因自然因素出現當年終端供水量不足460萬(wàn)立方米時(shí)，政府對缺口水量按每立方米0.26元給予補助。

　　優(yōu)化服務(wù)追求“最大公約數”

　　“借助社會(huì )資本的力量，通過(guò)創(chuàng )新投資運營(yíng)機制，政府只花了3438.17萬(wàn)元，就吸引4024.97萬(wàn)元社會(huì )資本投入，使多年建不起的工程在短時(shí)間內完成建設發(fā)揮效益。”趙勇介紹說(shuō)。目前項目主體工程已完成，進(jìn)入收尾及設備調試階段。

　　“‘PPP’不僅是一場(chǎng)婚禮，更是一段婚姻。”如何攜手走好這段漫漫長(cháng)路，在業(yè)內人士看來(lái)，更重要的是一種理念和思路的轉變，目標是實(shí)現政府、企業(yè)、社會(huì )的共贏(yíng)。

　　采取“PPP”模式引入社會(huì )資本，最初的動(dòng)因是農田水利建設缺錢(qián)，很大程度上把其當作一種融資機制。事實(shí)上，PPP模式更是一種有效的公共服務(wù)提供機制：從過(guò)去的政府一手包辦到現在的引入社會(huì )資本，市場(chǎng)機制參與灌溉服務(wù)的建設與提供，將顯著(zhù)改善供給效率。

　　從南莊片區項目合作條款看，PPP模式作為一種合作機制，在社會(huì )資本獲得利益的同時(shí)，政府部門(mén)也在合作中突出自己的角色，謀求民生發(fā)展與資源保護的“最大公約數”。

　　南莊片區“PPP”項目是高效節水減排工程試點(diǎn)項目，節水減排是其重要使命。在“PPP”模式這一平臺上，建水縣建立了水權制度，將用水總量控制指標逐級分解至鄉鎮、項目區，并按耕地面積分配到農戶(hù)，農戶(hù)可憑水權證上分配的用水指標進(jìn)行水權交易。分解后，試點(diǎn)項目區總需水量876萬(wàn)立方米，畝均毛用水指標為202立方米，終端計量點(diǎn)每畝凈用水指標為164立方米。

　　項目區還建立了節水激勵約束機制，定額內用水免收水資源費；超定額用水的，對超出部分每立方米收取水資源費0.15元。在定額內節約的水量，政府按每立方米0.10元進(jìn)行獎勵性回購。

　　用水總量控制、節水激勵約束機制、水價(jià)形成機制等制度的建立，有效調節用水戶(hù)的用水行為，引導用水戶(hù)在增強節水意識、強化節水措施、推廣節水技術(shù)和模式等措施中提高水資源利用效率，最大限度保護了水資源。

　　盡管項目目前還沒(méi)有完全投入運行，但其效益值得期待。通過(guò)這一項目實(shí)施，受益范圍內4.33萬(wàn)畝耕地灌溉保證率提高，灌溉水利用系數由0.5提高到0.811，年節約用水量454.7萬(wàn)立方米，為政府實(shí)施水資源調控、封停機井、恢復地下水穩定創(chuàng )造了條件。而通過(guò)支持園區葡萄等水果產(chǎn)業(yè)發(fā)展，民生改善同樣得到保障。根據預測，項目區將年新增經(jīng)濟收入4140萬(wàn)元，農民人均增收1040元。

　　“PPP”模式改寫(xiě)了南莊片項目區“有水用不上”的歷史，也必將在未來(lái)20年持續釋放機制效應。建水的葡萄，期待更甜！

　　來(lái)源：中國水利報

作者: 張焱 陶麗琴 唐瑾 師曉瑩
責任編輯：段玲玲