□本報記者 董自剛 劉耀祥 滕紅真 熊云科 王琳

 

　　歷經(jīng)60余年遲遲不能“上馬”的項目，為何一躍成為今年首個(gè)開(kāi)工的重大水利工程？在我國眾多面臨資金困境的待建水庫中，為何她能脫穎而出？

 

　　“這一切要得益于莽山水庫率先試水PPP模式。”水庫所在地湖南省宜章縣水利局副局長(cháng)王科深有感觸。

 

　　機遇 創(chuàng )新實(shí)現彎道超車(chē)

 

　　水利工程的基礎性、公益性決定了公共財政是建設資金投入主體。然而，受龐大的資金需求與有限的財政供給制約，一大批需建想建的項目只能在排隊中等候，莽山水庫便是其中之一。

 

　　早在20世紀50年代，宜章縣就著(zhù)手啟動(dòng)莽山水庫規劃工作，并先后4次對規劃進(jìn)行修改、完善、申報，但由于地方財政困難及其他種種原因，都沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2006年7月，一場(chǎng)百年不遇的特大洪災給宜章造成重創(chuàng )，莽山水庫作為解決南部地區洪澇災害唯一有效的工程措施，被要求重新上馬的呼聲驟然高漲。

 

　　呼聲背后頂層設計的高位推動(dòng)，為水庫開(kāi)工建設提供了強力政策保障。

 

　　2011年中央1號文件和中央水利工作會(huì )議，使水利行業(yè)如沐春風(fēng)，有關(guān)水利投融資體制改革的新思路、新舉措破繭而出。習近平總書(shū)記在“節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期中央水利工作方針中特別強調，保障水安全要堅持政府作用和市場(chǎng)機制兩手協(xié)同發(fā)力。李克強總理多次強調，水利工程建設不能只靠政府，要更多運用市場(chǎng)機制，讓民間資本在水利建設運營(yíng)領(lǐng)域嘗到甜頭，大顯身手。國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導社會(huì )資本參與重大水利工程建設運營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確提出一系列優(yōu)惠扶持政策，解決了社會(huì )資本“進(jìn)不來(lái)”“不愿進(jìn)”的卡殼問(wèn)題，打開(kāi)了社會(huì )資本通向重大水利工程建設運營(yíng)的大門(mén)。

 

　　良好的政策環(huán)境使工程建設駛入快車(chē)道。

 

　　2012年12月，國家發(fā)改委明確了莽山水庫要以公開(kāi)招標項目法人作為建設前提，即工程建設要吸引社會(huì )資本參與，政府投資不再是工程唯一的資金來(lái)源；2014年5月，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議將莽山水庫列入全國172項重大水利工程；今年5月21日，湖南省省長(cháng)杜家毫宣布工程開(kāi)工……

 

　　終于，一個(gè)當地老百姓期待了60多年的莽山水庫夢(mèng)即將實(shí)現。

 

　　湖南省水利廳規劃計劃處副處長(cháng)劉世奇介紹說(shuō)：“國家層面強力推動(dòng)，鼓勵社會(huì )資本參與水利建設運營(yíng)，意在達到政府與民間資本互利雙贏(yíng)的目的。莽山水庫正是因為采用了PPP模式，才能順利實(shí)現‘彎道超車(chē)’，快速進(jìn)入建設階段。”

 

　　磨合 權衡利益共同推進(jìn)

 

　　PPP模式是在政府和社會(huì )主體間構筑起“利益共享、風(fēng)險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，以減輕政府財政負擔，降低社會(huì )主體投資風(fēng)險。

 

　　莽山水庫在推進(jìn)PPP模式建設的起始階段，便遭遇政企“聯(lián)姻”的“下馬威”。這源于工程面臨的第一個(gè)難題：拿什么來(lái)吸引社會(huì )資本？

 

　　莽山水庫是一座以防洪、灌溉為主，兼顧城鎮供水與發(fā)電等綜合利用的水利樞紐工程?？値烊?.33億立方米，設計灌溉面積31.2萬(wàn)畝，是珠江流域湖南境內唯一的大型水庫。不過(guò)，其設計城鎮年平均供水量?jì)H為2227萬(wàn)立方米，電站裝機僅有1.8萬(wàn)千瓦，水庫社會(huì )效益顯著(zhù)，經(jīng)濟效益較差，投資回報期長(cháng)，社會(huì )資本參與熱情并不高。

 

　　2013年1月，宜章縣正式啟動(dòng)了項目法人招標工作。此后的一年多時(shí)間里，經(jīng)歷了4次流標。殘酷的現實(shí)迫使宜章重新審視招標投標門(mén)檻，力求在法律法規允許范圍內提供更多優(yōu)惠政策。

 

　　縣政協(xié)黨組副書(shū)記、副主席張利海說(shuō)，“兜底式”收益保障機制打消了社會(huì )資本對政府資本到位慢，影響成本回收及獲取合理利潤的顧慮，為順利招標帶來(lái)希望?？h政府彌補城鎮供水、農業(yè)灌溉出庫水費收入不足的部分，確保項目法人年收入達到設計要求的5000萬(wàn)元。同時(shí)，將40年的水庫庫區旅游開(kāi)發(fā)權授予項目法人，并在縣城規劃區劃出500畝土地作為灌區工程融資的擔保。

 

　　橄欖枝一拋出，便引來(lái)企業(yè)報名投標。2014年9月，歷時(shí)近兩年先后進(jìn)行5次招標投標的莽山水庫，最終招標成功。廣東水電二局股份有限公司、深圳市金群園林實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司、郴州市坤之源礦業(yè)有限公司組建的投標聯(lián)合體被確定為社會(huì )資本方，并成立特許經(jīng)營(yíng)項目公司——莽山水庫開(kāi)發(fā)建設有限公司。

 

　　按照國家發(fā)改委對莽山水庫項目可研階段批復的總投資16.137億元，中央預算內投資45%，約7.26億元，剩余55%的投資則需由地方配套和社會(huì )融資渠道解決。張利海向記者介紹，經(jīng)專(zhuān)業(yè)測算，在保證項目法人合理收益，并綜合考慮特許經(jīng)營(yíng)權44年（含建設期4年）的前提下，項目法人以4.2億元成功競標，約占總投資的26%。省市縣地方財政配套4.68億元，約占總投資的29%。

 

　　明確的資金來(lái)源和結構為項目建設搭建了基礎框架。至此，一波五折的招標工作塵埃落定，政府栽下的“梧桐樹(shù)”真正引來(lái)了“金鳳凰”。

 

　　不過(guò)，由于可資借鑒的經(jīng)驗少、沒(méi)有正規合同文本等原因，政府和社會(huì )資本真正的博弈其實(shí)才剛剛開(kāi)始。

 

　　在政企合作中，雙方有共同的“三怕”：怕對方違約影響協(xié)議履行，怕國家政策變化影響項目收益，怕內部矛盾影響項目建設經(jīng)營(yíng)。除了共同的擔憂(yōu)外，各自面臨的現實(shí)問(wèn)題也愈發(fā)突出：成本控制、質(zhì)量監督等問(wèn)題使政府參建人員背負壓力；政府強力監管，手續層層傳導使習慣市場(chǎng)化操作的項目法人不得不重新適應“游戲規則”。

 

　　“合作是為了減少政府投資，分散風(fēng)險。”張利海說(shuō)，盡管項目法人投入不少，但縣財政配套壓力仍然較大，特別是灌溉、供水還需要長(cháng)期“兜底”。此外，按照招標文件，項目法人出資不變，政府還將承擔工程調整概算的巨大壓力。

 

　　對于政府來(lái)說(shuō)，規避投資風(fēng)險勢在必行?？h政府要求加強合同及計劃管理，項目法人需嚴格控制工程進(jìn)度款支付比例，并按要求進(jìn)行主要材料、機電設備、金屬結構的招標工作；同時(shí)，考慮到莽山水庫工程承包方是參與投資的廣東水電二局，為增加透明度、強化監督，水庫建設監理和設計均由政府組織招標，以增強對項目建設進(jìn)度、資金、質(zhì)量的保障。

 

　　相對而言，項目法人關(guān)心的則是政府承諾政策的兌現。“政策、物價(jià)有變化的可能，莽山水庫在長(cháng)達40年的特許經(jīng)營(yíng)期內，政府能否兌現承諾，將直接影響收益情況。”廣東水電二局派駐項目現場(chǎng)的技術(shù)負責人黃祖成說(shuō)，“政府在強力監管的同時(shí)，也應給項目法人留有自主權和靈活性，不能以權力壓制企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策。”

 

　　如今，政企雙方在不斷探索中交鋒磨合，在利益權衡中共同推進(jìn)。雙方約定了風(fēng)險防范分擔機制，完善了各類(lèi)資金管理使用辦法，并從頂層設計上構建了溝通協(xié)調機制。除政府直接派員作為項目公司監事外，還成立了“六人運營(yíng)協(xié)調委員會(huì )”的最高議事機構，雙方各出三人，統籌各項事務(wù)。

 

　　任何一種新生事物總是在面對挑戰中前行。在多方關(guān)注下，莽山水庫進(jìn)展順利，喜訊頻傳。截至11月11日，中央、省、縣以及項目法人今年計劃資金4億元已全部到位；11月27日，在第一批移民過(guò)渡期搬遷協(xié)議全部簽訂后，莽山水庫樞紐工程成功截流。

 

　　期待  夯實(shí)新型合作基礎

 

　　“PPP不是一場(chǎng)婚禮，而更像一段婚姻”，業(yè)界流傳的這句話(huà)昭示著(zhù)共同體關(guān)系的建立并非一蹴而就，而是需要相互磨合，才可細水長(cháng)流。順利推進(jìn)合作的堅實(shí)基礎就是雙方對契約精神的尊重，以實(shí)現優(yōu)勢互補、風(fēng)險同擔、利益共享。

 

　　黨的十八屆五中全會(huì )將創(chuàng )新發(fā)展作為“十三五”期間必須牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹的理念。而把PPP模式“引進(jìn)來(lái)”，本身就已經(jīng)是一種理念和制度的創(chuàng )新。政府用有限的投資撬動(dòng)龐大的社會(huì )資本市場(chǎng)，所帶來(lái)的影響將是深遠而難以估量的。

 

　　湖南省水利廳廳長(cháng)詹曉安說(shuō)，PPP模式激活了水利建設市場(chǎng)，對完善水利工程項目的管理架構和制度起到積極推動(dòng)作用。要想實(shí)現雙贏(yíng)，雙方需要更好地適應角色。

 

　　結合PPP模式的優(yōu)勢及莽山水庫建設實(shí)踐來(lái)看，政府需要充分尊重市場(chǎng)規則，工作人員應摒棄一貫的工作思維模式，學(xué)會(huì )和社會(huì )資本打交道，由“管理者”向“監管者、合作者”轉變。社會(huì )資本也應認識到不能以趨利為唯一目的，需要綜合權衡得失，保障“聯(lián)姻”長(cháng)久。“參與莽山水庫建設是公司發(fā)展戰略轉型和資質(zhì)提升的需要。除貨幣形式的收益外，這里的生態(tài)資源、潛在效益也是我們看重的。”聯(lián)合投標中的最大股東，深圳市金群園林實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司董事長(cháng)葉錫偉道出莽山水庫顯著(zhù)的綜合效益。

 

　　縱觀(guān)國內外PPP項目建設實(shí)際，它所帶來(lái)的好處是顯而易見(jiàn)的。宜章縣委書(shū)記王建球認為，采取PPP模式有利于發(fā)揮市場(chǎng)主導作用，加快建設進(jìn)度，緩解政府資金壓力。同時(shí)，有利于引進(jìn)先進(jìn)管理人才和經(jīng)驗，降低政府管理成本，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

 

　　重構資金來(lái)源渠道，重構建管雙方關(guān)系，重構工程管護手段——莽山水庫正一步步探索著(zhù)水利工程建設的新路子，每一次大膽嘗試、每一次交鋒磨合都顯得彌足珍貴。與其他11個(gè)國家層面試水PPP的項目一起，“莽山水庫們”正在描繪一幅具有重要歷史意義的水利投融資體制改革畫(huà)卷。在畫(huà)卷徐徐展開(kāi)的同時(shí)，敞開(kāi)大門(mén)迎接社會(huì )資本，構建牢固利益共同體，不斷加快水利建設步伐的開(kāi)放之路變得愈發(fā)明朗。

 

　　PPP模式這把“金鑰匙”使跨越半個(gè)多世紀的夢(mèng)想照進(jìn)現實(shí)，為宜章這個(gè)國家扶貧攻堅重點(diǎn)縣帶來(lái)新的發(fā)展希望，更為推動(dòng)我國水利投融資體制改革提供寶貴借鑒。

 

【短評】 勇啃“硬骨頭” 

 

　　近年來(lái)，水利部黨組按照中央全面深化改革的總體部署，找準改革突破口，積極探索，大膽創(chuàng )新，力推各項水利改革向“深水區”邁進(jìn)。在各項改革中，投融資體制改革無(wú)疑是“硬骨頭”。

 

　　黨的十八屆五中全會(huì )把水利擺在我國基礎設施網(wǎng)絡(luò )建設的“首位”，其重要性不言而喻。由于其基礎性、公益性和戰略性特征，公共財政一直是水利投入的主渠道，占比超過(guò)80%。雖然全國水利建設投資大幅度增加，但與投資需求相比仍有較大缺口，需要按照“兩手發(fā)力”的要求，加快完善水利投入穩定增長(cháng)機制。此外，充分利用當前我國原材料成本相對較低的時(shí)期，做大水利“蛋糕”，辦成一些多年想辦而未辦的大事，補齊水利發(fā)展“短板”，對穩增長(cháng)、惠民生也具有強烈的現實(shí)意義。

 

　　深化投融資體制改革是水利改革的重要組成部分。水利部明確提出，要積極鼓勵社會(huì )資本參與水利建設。湖南莽山水庫在項目經(jīng)濟指標不佳的情況下，通過(guò)試水PPP模式，采取“分類(lèi)建設、政府兜底、政策打捆”等措施，辦到了宜章人民在傳統體制框架內多年想辦卻沒(méi)有辦成的事。盡管這項改革仍在探索中，但這種精神彌足珍貴，魄力值得點(diǎn)贊，對整個(gè)行業(yè)的示范引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用遠超事件本身。

 

　　借鑒莽山水庫建設經(jīng)驗，首先是思想變革、觀(guān)念革命，要打破傳統的思想禁錮，減少不必要的擔憂(yōu)；要有緊迫感和強烈的擔當意識，抓住重要的戰略機遇期，促使重大水利工程早日建成發(fā)揮作用，惠及千萬(wàn)百姓；要優(yōu)化方案，通過(guò)各種手段提高水利工程建設管理收益水平，在依靠各級財政投入的同時(shí)，把眼光更多瞄準市場(chǎng)，充分利用市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”；要更加注重契約精神，加強頂層設計，夯實(shí)合作基礎，政府充分發(fā)揮政府信用和政策制定的杠桿作用，企業(yè)扮演好自己的角色，實(shí)現互利雙贏(yíng)，甚至是互利多贏(yíng)。

 

　　改革從來(lái)不是一蹴而就，模式也不可能一成不變。借鑒“莽山模式”，吸引社會(huì )資本參與建設的路徑有千萬(wàn)條，只要不墨守成規，只要把握精髓，積極嘗試，敢于啃“硬骨頭”，體制裂變帶來(lái)的能量一定不可低估。

 

　　來(lái)源：中國水利報 

 

作者: 董自剛 劉耀祥 滕紅真 熊云科 王琳

責任編輯：段玲玲