□本報記者采訪(fǎng)組

　　水利部深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會(huì )精神，全面落實(shí)中央關(guān)于水利改革發(fā)展的決策部署，日前印發(fā)了《水利部關(guān)于深化水利改革的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），以推動(dòng)水利重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節改革攻堅。為詳細了解《意見(jiàn)》出臺背景和相關(guān)情況，本報記者采訪(fǎng)了水利部黨組成員、總規劃師周學(xué)文。

　　記者：請您簡(jiǎn)要介紹一下《意見(jiàn)》的起草過(guò)程。

　　周學(xué)文：2013年4月，中央決定黨的十八屆三中全會(huì )以全面深化改革為議題后，部黨組立即部署了深化水利改革意見(jiàn)的研究起草工作，專(zhuān)門(mén)成立了起草小組。黨的十八屆三中全會(huì )后，部黨組認真學(xué)習領(lǐng)會(huì )《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》精神實(shí)質(zhì)，圍繞深化水利改革，廣泛征求意見(jiàn)，開(kāi)展專(zhuān)題論證，進(jìn)行調查研究，反復討論修改。其間，陳雷部長(cháng)主持部黨組務(wù)虛會(huì )，對深化水利改革的指導意見(jiàn)討論稿進(jìn)行研究審議；矯勇副部長(cháng)主持召開(kāi)深化水利改革座談會(huì )，聽(tīng)取部分省、市、縣水利部門(mén)的意見(jiàn)；征求了省級水利部門(mén)和有關(guān)單位的意見(jiàn)，并提交2014年1月召開(kāi)的全國水利廳局長(cháng)會(huì )議進(jìn)行了討論。在此基礎上，形成了《意見(jiàn)》稿。

　　記者：深化水利改革的重要意義是什么？

　　周學(xué)文：我國國情水情特殊，解決復雜的水問(wèn)題，不僅要靠堅實(shí)的工程基礎、先進(jìn)的科技支撐，更要靠健全的制度保障?！兑庖?jiàn)》在總結水利改革成就的基礎上，分析了當前水利體制機制存在的突出問(wèn)題，主要是水資源要素對轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的倒逼機制尚未形成，水價(jià)在資源配置節約保護中的杠桿作用還沒(méi)有充分發(fā)揮，全社會(huì )投入水利基礎設施建設的活力需要進(jìn)一步激發(fā)，有效保護水生態(tài)水環(huán)境的社會(huì )管理體制尚不完善，農田水利建設管理體制與農業(yè)經(jīng)營(yíng)方式變化還不相適應。要解決上述問(wèn)題，必須深化水利改革。

　　《意見(jiàn)》指出，深化水利改革是貫徹黨的十八屆三中全會(huì )精神的重大舉措，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的必然要求，是加快建立生態(tài)文明制度的迫切需要。強調建立科學(xué)完善的水利體制機制，有利于加快水利基礎設施建設，提高水利公共服務(wù)水平；有利于水資源的節約保護和優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變；有利于改善水生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設。

　　記者：深化水利改革的指導思想、基本原則和總體目標是什么？

　　周學(xué)文：《意見(jiàn)》按照黨的十八屆三中全會(huì )精神和2011年中央1號文件的要求，結合水行政主管部門(mén)職能，提出以保障國家水安全和大力發(fā)展民生水利為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步解放思想、勇于創(chuàng )新，加快政府職能轉變，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，著(zhù)力推進(jìn)水利重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節的改革攻堅,使水利發(fā)展更加充滿(mǎn)活力、富有效率，讓水利改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

　　《意見(jiàn)》強調深化水利改革要處理好4個(gè)關(guān)系，即處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系、頂層設計與實(shí)踐探索的關(guān)系、整體推進(jìn)與分類(lèi)指導的關(guān)系、改革發(fā)展穩定的關(guān)系。提出深化水利改革的總體目標是，構建有利于增強水利保障能力、提升水利社會(huì )管理水平、加快水生態(tài)文明建設的科學(xué)完善的水利制度體系。到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節改革上取得決定性成果。

　　記者：《意見(jiàn)》明確了深化水利改革的哪些重點(diǎn)任務(wù)？

　　周學(xué)文：《意見(jiàn)》從水行政管理職能轉變、水資源管理體制、水權制度和水價(jià)機制、水生態(tài)文明制度、河湖管理與保護制度、水利投入穩定增長(cháng)機制、水利工程建設和管理體制、農村水利發(fā)展機制、基層水利管理體制機制、水利法治建設和科技創(chuàng )新等10個(gè)重要領(lǐng)域提出了改革任務(wù)。

　　第一，加快水行政管理職能轉變。按照中央關(guān)于加快轉變政府職能的要求，《意見(jiàn)》提出建立事權清晰、權責一致、規范高效、監管到位的水行政管理體制。一是大幅度減少水行政審批事項。水利部已明確2015年年底前將審批事項由48項減少至29項，下一步還要進(jìn)一步減少水利資質(zhì)資格認定，適合行業(yè)組織承擔的由其自律管理；推進(jìn)水工程建設規劃同意書(shū)、建設項目水資源論證、洪水影響評價(jià)、水土保持方案、涉河建設項目、水利基建前期工作等審查審批項目分類(lèi)合并實(shí)施。二是合理劃分中央與地方水利事權?？紤]跨流域和事關(guān)流域全局的涉水活動(dòng)對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展具有重大影響、跨國界河流的涉水活動(dòng)涉及國家安全和外交事務(wù)，《意見(jiàn)》把國家水安全戰略和重大水利規劃、政策、標準制訂，跨流域、跨國界河流湖泊以及事關(guān)流域全局的水利建設、水資源管理、河湖管理等涉水活動(dòng)管理作為中央事權；把跨區域重大水利項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關(guān)系；把區域水利建設項目、水利社會(huì )管理和公共服務(wù)作為地方事權。三是創(chuàng )新水利公共服務(wù)提供方式。結合近年來(lái)水利行業(yè)在工程維修養護、建設項目代建制等方面的探索，《意見(jiàn)》提出逐步推行工程建設管理、運行管理、維修養護、技術(shù)服務(wù)等水利公共服務(wù)向社會(huì )力量購買(mǎi)，研究制定政府購買(mǎi)水利公共服務(wù)的指導性目錄，明確購買(mǎi)服務(wù)的種類(lèi)、性質(zhì)和內容，以及承接主體的要求和績(jì)效評價(jià)標準。

　　第二，推進(jìn)水資源管理體制改革。水資源具有流域性、循環(huán)性、稀缺性和不可替代性，必須優(yōu)化配置、合理開(kāi)發(fā)、高效利用、全面節約和有效保護?！兑庖?jiàn)》提出建立事權清晰、分工明確、運轉協(xié)調的水資源管理體制。一是落實(shí)和完善最嚴格水資源管理制度。為了把“三條紅線(xiàn)”和考核制度落到實(shí)處，針對目前產(chǎn)業(yè)布局、城市建設、區域發(fā)展等對水資源承載能力考慮不夠，水資源監督管理手段不足等問(wèn)題，推動(dòng)建立規劃水資源論證制度，探索建立國家水資源督察制度，建立水資源開(kāi)發(fā)利用監測預警機制。二是健全流域綜合管理體制機制。進(jìn)一步強化流域機構在流域規劃管理、防洪和水資源統一調度、“三條紅線(xiàn)”控制指標考核評估、流域綜合執法等方面的職能，在有條件的流域探索建立利益相關(guān)方參加的流域管理委員會(huì )。

　　第三，建立健全水權制度和水價(jià)機制。為更好地發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的作用，提高水資源利用效率和效益，《意見(jiàn)》提出必須建立健全水權制度和水價(jià)機制。一是建立健全水權制度。我國水權制度建設的核心是水資源使用權的確認和流轉。健全水權配置體系，要加快開(kāi)展江河水量分配，確定區域取用水總量和權益，對取用水戶(hù)的水資源使用權進(jìn)行登記。對工業(yè)、服務(wù)業(yè)新增取用水戶(hù)，研究探索政府有償出讓水資源使用權。建立健全水權交易制度，要開(kāi)展水權交易試點(diǎn)，鼓勵和引導地區間、用水戶(hù)間的水權交易，探索多種形式的水權流轉方式；積極培育水市場(chǎng)，逐步建立國家、流域、區域層面的水權交易平臺；完善水資源使用權用途管制制度，保障公益性用水的基本需求。二是建立符合市場(chǎng)導向的水價(jià)形成機制。目前我國水價(jià)水平總體偏低，沒(méi)有較好的體現資源稀缺性和市場(chǎng)供求關(guān)系，甚至不能補償供水成本。為推動(dòng)形成合理的水利工程供水價(jià)格，《意見(jiàn)》提出建立反映水資源稀缺程度和供水成本的水利工程供水價(jià)格機制，促進(jìn)節約用水，保障水利工程良性運行。積極推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革，加快落實(shí)灌排工程運行維護經(jīng)費財政補助政策，合理確定農業(yè)用水價(jià)格。

　　第四，加強水生態(tài)文明制度建設。針對我國水生態(tài)環(huán)境保護機制不健全的問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出必須健全水生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)和保障水生態(tài)系統保護與修復，實(shí)現人水和諧。一是探索水生態(tài)文明建設模式。完善水生態(tài)環(huán)境保護管理機制，把生態(tài)文明理念融入到水資源開(kāi)發(fā)、利用、治理、配置、節約、保護的各方面和水利規劃、設計、建設、管理的各環(huán)節。開(kāi)展城鄉水生態(tài)文明創(chuàng )建，因地制宜探索水生態(tài)文明建設模式。二是健全水資源有償使用制度。長(cháng)期以來(lái)，我國水資源費征收標準總體偏低，且區域不平衡。2013年，國家發(fā)展改革委、財政部和水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于水資源費征收標準有關(guān)問(wèn)題的通知》，確定了水資源費分省征收標準。在此基礎上，《意見(jiàn)》提出進(jìn)一步規范征收標準分類(lèi)，盡快調整到“十二五”末最低征收標準。并根據水資源稀缺程度和開(kāi)發(fā)利用狀況，逐步將水資源費調整到合理水平。三是推動(dòng)建立水生態(tài)補償機制。針對水生態(tài)脆弱區域或領(lǐng)域的生態(tài)保護問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出，縱向上，推動(dòng)建立江河源頭區、重要水源地、重要水生態(tài)修復治理區和蓄滯洪區生態(tài)補償機制；橫向上，建立流域上下游不同區域的生態(tài)補償協(xié)商機制，推動(dòng)地區間生態(tài)補償。

　　第五，建立嚴格的河湖管理與保護制度。隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，人水爭地的矛盾日益突出，非法侵占河湖和非法采砂等現象嚴重，損害了河湖功能，對防洪安全、供水安全和生態(tài)安全造成重大影響。針對這些問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出，一是健全河湖規劃約束機制。依法建立健全河道規劃治導線(xiàn)管理制度；完善河湖管理、河道采砂、岸線(xiàn)保護等規劃，強化河湖管理與保護的規劃約束作用。二是強化河湖管理與保護。劃定河湖管理和保護范圍，加強河湖空間用途管制，完善河道等級劃分；按照分級管理的原則，落實(shí)河湖管護主體、責任和經(jīng)費，完善河湖管護標準體系和監督考核機制；依法查處非法侵占河湖、非法采砂等行為。

　　第六，完善水利投入穩定增長(cháng)機制。2011年中央1號文件出臺以來(lái)，全國水利建設投資大幅度增加，但與水利建設投資需求相比，仍存在中央水利建設投資缺口較大、社會(huì )投資和銀行貸款所占比例較低等問(wèn)題。對此《意見(jiàn)》提出：一是完善公共財政水利投入政策。積極爭取各級財政加大對水利的投入，鼓勵地方采取按土地出讓總收入一定比例計提農田水利建設資金；積極拓寬水利建設基金來(lái)源渠道，推動(dòng)完善政府性水利基金政策。二是落實(shí)水利金融支持相關(guān)政策。推動(dòng)建立水利政策性金融工具，爭取中央和地方財政貼息政策，為水利工程建設提供中長(cháng)期、低成本的貸款。三是鼓勵和吸引社會(huì )資本投入水利建設，進(jìn)一步研究把引調水工程、水源工程建設等作為吸引社會(huì )資本的重要領(lǐng)域。

　　第七，深化水利工程建設和管理體制改革?？紤]到隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革逐步深入和近年來(lái)面廣量大的民生水利工程全面鋪開(kāi)，水利建設管理呈現出許多新的特點(diǎn)，《意見(jiàn)》提出必須創(chuàng )新工程建設和管理體制，推動(dòng)工程建設和運行管理專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化和社會(huì )化。一是創(chuàng )新水利工程建設管理模式。因地制宜推行水利工程代建制、設計施工總承包等模式，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化建設管理。對中小型水利工程建設，可采取集中建設管理模式，按縣域或項目類(lèi)型集中組建項目法人。二是強化水利工程質(zhì)量安全與市場(chǎng)監管。鼓勵有條件的縣級行政區設立水利工程質(zhì)量與安全監督管理機構；按照工程規模和重要程度劃分水利工程質(zhì)量與安全監督事權，嚴格落實(shí)各級質(zhì)量與安全責任制。加強水利工程建設市場(chǎng)監管，推進(jìn)水利工程建設項目信息公開(kāi)，積極開(kāi)展市場(chǎng)主體信用等級評價(jià)，完善全國統一的誠信體系信息平臺，建立守信激勵和失信懲戒機制。三是深化國有水利工程管理體制改革。重點(diǎn)是盡快將“兩費”落實(shí)到位，但目前地方水利工程維修養護經(jīng)費不足，地方水利建設基金用于水利工程維修養護的比例僅占5%左右。對此，《意見(jiàn)》提出參照中央水利建設基金的支出結構，逐步提高地方水利建設基金用于水利工程維修養護的比例。

　　第八，創(chuàng )新農村水利發(fā)展機制。適應農村經(jīng)濟社會(huì )結構和農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式變革，《意見(jiàn)》提出必須創(chuàng )新農村水利體制機制，促進(jìn)農村水利發(fā)展，保障國家糧食安全。一是創(chuàng )新農田水利組織發(fā)動(dòng)和建設機制。關(guān)鍵是調動(dòng)地方政府和農民群眾兩個(gè)積極性，即落實(shí)農田水利建設地方行政首長(cháng)負責制，完善考核評價(jià)機制；通過(guò)以獎代補、先建后補、項目扶持、信貸支持等政策措施，鼓勵農民、農民用水合作組織和新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體承擔農田水利工程建設與管護的積極性。同時(shí)，要探索適合小型農田水利特點(diǎn)的建設管理模式，對比較分散的小型水利工程建設項目，在統一規劃和建設標準的前提下，可由具備條件的鄉鎮、村級組織和農民用水合作組織等組織實(shí)施，縣級水行政主管部門(mén)應加強指導和監管。二是加快農村小型水利工程產(chǎn)權制度改革。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有，誰(shuí)受益、誰(shuí)負擔”的原則，明確小型水利工程所有權和使用權；允許財政補助形成的小型農田水利設施資產(chǎn)由農民用水合作組織持有和管護；建立管護經(jīng)費保障機制，小型水利工程的管護經(jīng)費原則上由工程產(chǎn)權所有者負擔，財政給予適當補助。

　　第九，健全基層水利管理體制機制。按照水利部、中央編辦和財政部關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導意見(jiàn)，在2013年年底基本完成全國基層水利服務(wù)機構建設任務(wù)的基礎上，《意見(jiàn)》對強化機構職能、核定人員編制和落實(shí)經(jīng)費，因地制宜開(kāi)展基層水利服務(wù)機構標準化建設作了進(jìn)一步明確。針對基層水利隊伍建設薄弱的問(wèn)題，《意見(jiàn)》要求推行基層水利單位公開(kāi)招聘制度，提出了在艱苦邊遠地區適當降低基層水利人員招錄學(xué)歷門(mén)檻、探索大學(xué)生“基層水官”制度等改革舉措。

　　第十，強化水利法治建設和科技創(chuàng )新。針對當前農田水利、節約用水、水權制度、地下水管理等領(lǐng)域立法相對滯后，水行政執法特別是基層執法力量薄弱等問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出健全水法規體系建設，全面加強水行政執法。針對基礎性水利科學(xué)研究薄弱、產(chǎn)學(xué)研結合不夠緊密等問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出整合水利科技資源，完善政府對基礎性、戰略性、前沿性水利科學(xué)研究和共性技術(shù)研究的支持機制；推進(jìn)建立主要由市場(chǎng)決定水利科技創(chuàng )新項目和經(jīng)費分配、評價(jià)成果的機制等改革舉措。

    來(lái)源：中國水利報